แคนคูน 2003 กับการเดิมพัน 4 ประเด็นใหม่การค้า
จักรชัย โฉมทองดี
โครงการศึกษาและปฏิบัติการงานพัฒนา (โฟกัส)
ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายพยายามผลักดันให้มีการศึกษาอย่างจริงจัง ถึงผลกระทบจากการเปิดเสรีทางการค้าภายใต้กรอบขององค์การการค้าโลก หรือ WTO (World Trade Organisation) ว่าที่ได้เปิดเสรีไปแล้วนั้นเกิดผลดี ผลเสียอย่างไรกับประเทศสมาชิกส่วนใหญ่ หากพบว่ามีผลเสียประการใดก็ให้ทบทวนและแก้ไขก่อนที่จะเปิดเสรีมากขึ้น อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าเสียดายอย่างยิ่งที่ความพยายามนี้ดูเหมือนจะไร้ผล เนื่องจากประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งมีอำนาจใน WTO อยู่สูง ได้แต่รับปาก แต่ไม่เคยทำให้เกิดการปฏิบัติอย่างจริงจังเลย เนื่องจากประเทศเหล่านี้ทราบดีว่า ตนเองได้รับผลประโยชน์มากมายจากการเปิดเสรีที่ผ่านมา ซ้ำร้ายไม่เพียงแต่จะไม่ศึกษาและไม่แก้ไขข้อตกลงการเปิดเสรีเดิมแล้ว ประเทศพัฒนาแล้วยังกดดันให้มีการเปิดเสรีในประเด็นใหม่ ๆ เพิ่มขึ้นอีก โดย ประเด็นใหม่ (New issues หรือ Singapore issues) นี้ ประกอบด้วย 4 หัวข้อคือ
สำหรับประเด็นใหม่ทั้งสี่หัวข้อนี้ เริ่มมีการนำเสนอครั้งแรกเมื่อการประชุมระดับรัฐมนตรีของ WTO ครั้งที่ 1 ที่ประเทศสิงคโปร์ นับแต่นั้นเป็นต้นมา ประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่พยายามคัดค้านการนำประเด็นใหม่นี้เข้ามาในกระบวนการเจรจา เนื่องจากยังไม่มีความพร้อม และยังประสบกับผลกระทบด้านลบของการเปิดเสรีที่ผ่านมาอย่างมากมาย ในทางกลับกันประเทศพัฒนาแล้วสนับสนุนเรื่องประเด็นใหม่นี้อย่างเต็มที่ จนกระทั่งสามารถได้รับฉันทามติจากที่ประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 4 ที่เมืองโดฮา ประเทศกาตาร์ (หลังจากที่มีการต่อเวลาการประชุมเพิ่มอีกหนึ่งวัน) ว่าให้มีการตัดสินใจในการประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 5 ว่าจะเริ่มกระบวนการเจรจาในประเด็นใหม่ 4 ประเด็นนี้หรือไม่ โดยการประชุมระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 5 นี้จะมีขึ้นในระหว่างวันที่ 10-14 กันยายน 2546 ณ เมืองแคนคูน ประเทศเม็กซิโก การประชุมแคนคูนนี้จึงมีนัยสำคัญต่อการเปิดเสรีการค้าโลกเป็นอย่างมาก ว่าจะเป็นไปในทิศทางใด และประชาชนในประเทศกำลังพัฒนาจะต้องเผชิญกับชะตากรรมอย่างไรภายใต้การคุกคามของทุนข้ามชาติขนาดใหญ่
เนื้อหาของประเด็นใหม่ทั้ง 4 ประเด็น ประกอบด้วย
ภายใต้กรอบคิดการพัฒนากระแสหลัก การลงทุนจากต่างชาติถูกให้ภาพว่าเป็นยาวิเศษที่จะช่วยให้เศรษฐกิจรอดพ้นจากภาวะวิกฤติ และนำไปสู่การเติบโตอย่างรวดเร็วอีกครั้ง จริงอยู่ว่า การลงทุนอาจมีส่วนช่วยการพัฒนาประเทศผู้รับการลงทุนได้ ถ้ามีการจ้างงานและฝึกทักษะแรงงาน มีการถ่ายโอนเทคโนโลยี มีการสร้างรายได้ให้ประเทศโดยการส่งออกสินค้าที่ผลิตได้ เป็นต้น แต่ก่อนที่จะด่วนสรุปว่าการลงทุนจากต่างประเทศดีไปเสียทั้งหมด เรามีความจำเป็นที่จะต้องวิเคราะห์ถึงความต้องการอันแตกต่างกัน ระหว่างนักลงทุนจากต่างประเทศที่แสวงหากำไรสูงสุด และตัวประเทศผู้รับการลงทุนเอง นักลงทุนจากประเทศอุตสาหกรรมต้องการมาลงทุนในประเทศกำลังพัฒนาก็ด้วยเหตุผลหลักทั่วไป 3 ประการ ซึ่งก็คือ (1) กำไรที่ได้จากการผลิตและขายในประเทศตนเองนั้นลดต่ำลง (2) ต้องการใช้แรงงานราคาถูกในประเทศกำลังพัฒนา (3) ต้องการใช้วัตถุดิบที่มีอยู่ในประเทศกำลังพัฒนา ในทางกลับกันประเทศกำลังพัฒนา ผู้รับการลงทุนมี (1) ความต้องการที่จะพัฒนาบริการและสาธารณูปโภคพื้นฐานที่มีความจำเป็นในการพัฒนาอุตสาหกรรม (2) ผลิตสินค้าส่งออกเพื่อนำรายได้เข้าประเทศ (3) พัฒนาฝีมือแรงงานและเทคโนโลยีการผลิต
ความต้องการของทั้งสองฝ่ายไม่ใช่ว่าจะหาจุดร่วมไม่ได้ มันขึ้นอยู่กับว่าประเทศผู้รับการลงทุนมีบทบาทและอำนาจเพียงใด ในอันที่จะกำหนดแนวทางและคัดสรรผู้ที่จะมาลงทุน โดยพิจารณาว่าการลงทุนนั้น ๆ จะก่อให้เกิดประโยชน์กับประเทศและสังคมโดยรวมหรือไม่
ผลจากงานวิจัยของหลายฝ่ายรวมถึง UNCTAD ชี้ชัดว่า การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศหรือ FDI จะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศผู้รับโดยอัตโนมัติ หากแต่ประโยชน์จะเกิดได้เมื่อประเทศผู้รับมีความสามารถที่จะกำหนดกรอบการลงทุนอันจะเป็นประโยชน์ต่อตนเอง แน่นอนว่าการลงทุนที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศผู้รับยังจะสามารถสร้างผลตอบแทนและกำไรให้กับผู้มาลงทุนได้ แต่ดูเหมือนว่าสิ่งนี้จะไม่เพียงพอต่อความต้องการของประเทศพัฒนาแล้ว
กลุ่มประเทศสหภาพยุโรปรวมถึงญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ปรารถนาที่จะให้มีข้อตกลงภายใต้ WTO ที่จะปกป้องและให้อิสระกับผู้ลงทุนมากขึ้น โดยลดบทบาทและอำนาจควบคุมของประเทศผู้รับการลงทุน
เนื้อหลักหลักของข้อเสนอเรื่องการลงทุนคือ การประติบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง หรือเรียกว่า MFN: Most-Favoured Nation Treatment และ การประติบัติเยี่ยงคนชาติ หรือเรียกว่า NT: National Treatment โดย MFN คือการปฏิบัติต่อประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียมกันโดยไม่มีเงื่อนไข และ NT คือ การปฏิบัติต่อบุคคลหรือบริษัทที่เป็นของประเทศสมาชิกอื่น ๆ เช่นเดียวกับที่ปฏิบัติต่อบุคคลหรือบริษัทที่เป็นคนชาติของตนเอง
หลักการทั้งสองอาจดูว่าปราศจากอันตรายใด ๆ แต่หากพิจารณากันอย่างจริงจังๆ แล้ว จะเห็นว่าเป็นการจำกัดอำนาจของประเทศผู้รับการลงทุน โดยรัฐบาลไม่สามารถสนับสนุนการลงทุนโดยนักลงทุนภายในที่เห็นว่าเหมาะสมได้อีกต่อไป หรือไม่สามารถแม้กระทั่งวางแนวทางการลงทุนภายในประเทศว่าจะให้เป็นไปในทิศทางใด การตัดสินใจเกือบทั้งหมดจะขึ้นอยู่กับนักลงทุนต่างชาติ หากเป็นเช่นนี้แล้ว มีความเป็นไปได้สูงที่ประเทศผู้รับการลงทุนจะไม่ได้ประโยชน์อะไรจากการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศเหล่านั้นเลย ซ้ำร้ายอาจจะเกิดผลกระทบด้านลบอีกด้วย เช่น การลงทุนจากต่างประเทศนั้น หากเป็นการผลิตเพื่อขายตลาดภายในก็เป็นไปได้ที่จะไม่เป็นการสร้างรายได้ให้กับประเทศผู้รับการลงทุน แต่อาจเป็นการทำให้เกิดการสูญเสียเงินออกนอกประเทศ เพราะเมื่อบริษัทเหล่านี้มีรายได้ก็จะส่งกลับไปยังบริษัทแม่ในต่างประเทศ
ประเทศพัฒนาแล้วอ้างว่า การเปิดเสรีการลงทุนนี้จะทำให้มีการลงทุนเพิ่มมากขึ้น แต่ในความเป็นจริงที่ผ่านมา ประเทศที่มีการเปิดเสรีมากอย่างเช่น ประเทศในอาฟริกา ไม่ได้รับความสนใจจากนักลงทุนมากนัก แต่ประเทศที่ได้รับการลงทุนอย่างมหาศาลกลับเป็นประเทศที่มีกฎระเบียบเข้มงวดอย่างประเทศจีนและมาเลเซีย เป็นต้น
พลังขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่มีส่วนสำคัญมาจากการใช้จ่ายของภาครัฐเป็นสำคัญ ตั้งแต่การซื้อสินค้า และบริการ การลงทุนโครงการต่าง ๆ ไปจนถึง การสร้างถนน โรงเรียน และโรงพยาบาล เป็นต้น ยิ่งถ้ารวมถึงการใช้จ่ายขององค์กรอิสระ รัฐวิสาหกิจ การปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น อบต. และอื่น ๆ จะทำให้การใช้จ่ายโดยภาครัฐมีจำนวนมหาศาล ซึ่งโดยปรกติแล้วจะอยู่ที่ประมาณ 10-20% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP เงินจำนวนมหาศาลนี่เองเป็นสิ่งดึงดูดทุนข้ามชาติให้สนใจในการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาล จึงมีการผลักดันให้มีการเปิดเสรีในประเด็นนี้เพื่อที่ตนเองจะสามารถเข้ามาแข่งขันกับเอกชนในประเทศกำลังพัฒนาได้
ประเทศพัฒนาแล้วนำเสนอประเด็นนี้โดยใช้ปัญหาการคอรัปชั่นมาเป็นเหตุผลอ้างอิง โดยพยายามชี้ให้เห็นว่า ปัญหาการคอรัปชั่นในการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ เป็นปัจจัยสำคัญในการเหนี่ยวรั้งความเจริญก้าวหน้าของประเทศกำลังพัฒนา จึงควรทำให้มีความโปร่งใสมากขึ้น ข้อควรระวังก็คือ หนึ่ง การทำให้มีความโปร่งใสตามที่ได้มีการเสนอมานั้น ส่วนสำคัญเป็นการทำให้ทุนข้ามชาติรับรู้ข้อมูลเพื่อนำไปใช้ในการเจาะตลาด สอง เรื่องความโปร่งใสนี้ที่จริงแล้ว ถูกหยิบยกขึ้นมาเพื่อลดกระแสต้านจากประเทศกำลังพัฒนาเท่านั้นเอง โดยมีเป้าหมายที่แท้จริงคือการเปิดเสรีแบบเต็มรูป ซึ่งเจ้าหน้าที่เจรจาการค้าระดับสูงของสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปเองก็ไม่ได้ปิดบังในเรื่องนี้แต่อย่างใด ตรงนี้เองที่ประเทศกำลังพัฒนาจะต้องระวังเป็นอย่างยิ่ง เนื่องจากในปัจจุบัน การใช้จ่ายภาครัฐเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจเพียงไม่กี่ชนิดที่เหลืออยู่ในการจัดการเศรษฐกิจของประเทศ จริงอยู่ว่าปัญหาความไม่โปร่งใสและการคอรัปชั่นจำเป็นที่จะต้องถูกแก้ไข แต่การเปิดให้ต่างชาติเข้ามาประมูลแข่งขันได้อย่างเสรีจะส่งผลให้เศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาตกอยู่ภายใต้การควบคุมของทุนข้ามชาติขนาดใหญ่ ขณะที่ปัญหาการคอรัปชั่นอาจรุนแรงมากขึ้นกว่าเดิมเสียด้วยซ้ำไป
นอกจากนี้ มาตรการทางเศรษฐกิจที่รัฐบาลดำเนินการเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจโดยการเพิ่มรายจ่ายภาครัฐอาจจะไร้ผลอีกต่อไป เนื่องจากการใช้จ่ายนั้นแทนที่จะถูกหมุนเวียนอยู่ภายในประเทศ กลับไหลออกนอกประเทศ
โดยที่ยังไม่มีความตกลงในเรื่องนี้ ประเทศไทยได้ใช้เงินสนับสนุนของออสเตรเลียและขอเงินช่วยเหลือจากธนาคารโลก (World Bank) ในการจัดทำศูนย์ข้อมูลเก็บสถิติการจัดซื้อจัดจ้างของไทย กฎ ระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อที่ต่างชาติจะสามารถเข้าถึงข้อมูลได้อย่างสะดวกสบายขึ้นแล้ว
ประเด็นนโยบายการแข่งขันที่ถูกนำเสนอขึ้นมาโดยอ้างว่าจะเป็นการป้องกันการผูกขาด มีหลักการสำคัญ (core principles) 3 ประการคือ (1) หลักการไม่เลือกปฏิบัติ (2) หลักการความโปร่งใส และ (3) หลักการว่าด้วยการมีกระบวนการที่เป็นธรรม
โดยหลักการไม่เลือกปฏิบัติถือว่ามีความสำคัญมากที่สุด ที่ผ่านมา สหภาพยุโรป ในฐานะประเทศผู้นำในการผลักดันให้มีการเจรจาเรื่องนโยบายการแข่งขันได้ให้คำจำกัดความของหลักการไม่เลือกปฏิบัติระหว่างผู้ประกอบการบนพื้นฐานของสัญชาติ โดยกฎหมายการแข่งขันของประเทศสมาชิกจะต้องไม่ระบุถ้อยคำที่เป็นการเลือกปฏิบัติระหว่างบริษัทคนชาติ และบริษัทต่างชาติที่ตั้งอยู่ในประเทศ ส่วนประเทศไทยนั้นไม่เห็นด้วยกับนิยามที่ถูกนำเสนอโดยสหภาพยุโรป ด้วยเหตุผลที่ว่า นิยามที่สหภาพยุโรปเสนอนั้นสอดคล้องกับผลประโยชน์ของตนเอง ไม่ใช่ของประเทศกำลังพัฒนา โดยผลประโยชน์ของสหภาพยุโรปและประเทศพัฒนาแล้วอยู่ที่การลงทุน กล่าวคือ เมื่อเข้ามาลงทุนแล้ว สหภาพยุโรปต้องการให้อุปสรรคที่เหลือในการเข้าสู่ตลาด (market access) หมดไป ซึ่งหนึ่งในอุปสรรคสำคัญคือการผูกขาดโดยผู้ประกอบการในประเทศ ในขณะที่ผลประโยชน์ของประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการไปลงทุนในประเทศอื่น แต่เกี่ยวข้องกับการส่งออกมากกว่า
เห็นได้ว่าแนวโน้มของนโยบายการแข่งขันจะเอื้อประโยชน์ให้กับประเทศพัฒนาแล้วเป็นสำคัญ ผลที่จะเกิดกับประเทศกำลังพัฒนาคือ นโยบายการแข่งขันนี้จะไปลดทอนศักยภาพของรัฐบาลในการวางแนวทางและควบคุมกิจการพาณิชย์ที่เป็นของผู้ประกอบการต่างชาติ ซึ่งอาจเป็นผลให้กิจการพาณิชย์ขนาดกลางและขนาดย่อมภายในประเทศต้องล้มละลายหายไปในที่สุด เนื่องจากถูกคุกคามโดยบรรษัทข้ามชาติ ในสถานการณ์เช่นนี้ จะเป็นการยากอย่างยิ่งที่อุตสาหกรรมภายในประเทศจะมีโอกาสสร้างความเข้มแข็งและพัฒนาตัวเองขึ้นมา ท้ายที่สุดแล้ว จะเหลือแต่บริษัทห้างร้านเอกชนของต่างชาติที่ดำเนินการเชิงพาณิชย์ และควบคุมเศรษฐกิจการบริโภค การทำงาน และชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในประเทศกำลังพัฒนา
นโยบายการแข่งขันที่เหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนาควรเป็นนโยบายที่สนับสนุนกระบวนการพัฒนาของประเทศ โดยส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในลักษณะที่ผู้บริโภคได้รับผลประโยชน์อย่างยุติธรรม ดังนั้น ประเทศกำลังพัฒนาแต่ละประเทศจึงควรมีสิทธิที่จะเลือกและดำเนินนโยบายการแข่งขันที่เหมาะสมกับเงื่อนไขและวัตถุประสงค์ในการพัฒนาของประเทศตน ดังนั้นการพยายามบังคับให้ทุกประเทศดำเนินตามนโยบายการแข่งขันในรูปแบบเดียวกันทั้งหมด โดยกำหนดเป็นข้อตกลงพหุภาคีภายใต้ WTO จึงไม่อาจเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา
ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาได้ดำเนินการลดหรือเลิกมาตรการภาษี และมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีในระดับหนึ่ง ประเทศพัฒนาแล้วยังต้องการลดอุปสรรคทางการค้าอื่น ๆ ที่ยังเหลืออยู่ ทั้งนี้มาตรการที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการอำนวยความสะดวกทางการค้า มีอาทิเช่น การลดขั้นตอนของกระบวนการศุลกากร การควบคุมการเก็บค่าธรรมเนียมนำเข้า-ส่งออก และการลดอุปสรรคในการขนส่งสินค้าผ่านดินแดนของประเทศที่สาม เป็นต้น ประเทศพัฒนาแล้วพยายามกดดันให้มีการเจรจาในประเด็นนี้ โดยอ้างว่า ขั้นตอนที่เกี่ยวกับการนำเข้าและส่งออกที่มีความซับซ้อนเป็นตัวกีดขวางการค้าระหว่างประเทศ และได้เสนอให้มีการเจรจาประเด็นนี้ใน WTO
ประเด็นการอำนวยความสะดวกทางการค้านี้ ยังเป็นที่สงสัยในหมู่ประเทศกำลังพัฒนาเป็นอย่างมากว่าจะเกิดประโยชน์กับพวกตนจริงหรือ แต่ที่ชัดเจนแล้วก็คือ การนำประเด็นนี้มาปฏิบัติใช้จะเป็นการเพิ่มภาระให้กับประเทศกำลังพัฒนาที่ส่วนมากยังคงไม่สามารถที่จะปฏิบัติตามพันธกรณีที่มีอยู่แล้วกับ WTO ได้ครบถ้วน เนื่องจากเหตุผลของข้อจำกัดด้านทรัพยากรทั้งในด้านมนุษย์ ทุน และโครงสร้างทางสถาบันที่จะสามารถรองรับการเปลี่ยนแปลง ซึ่งหากไม่สามารถปฏิบัติตามได้แล้ว อาจถูกหยิบยกขึ้นฟ้องร้องใน WTO ได้
เดิมพัน
จะเห็นได้ว่าหากประเด็นใหม่นี้ถูกนำเข้ามาเจรจาและปฏิบัติใช้จะส่งผลร้ายแรงต่อประเทศกำลังพัฒนาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ขอบเขตอำนาจการจัดการเศรษฐกิจภายในของประเทศเองจะถูกลดทอดลงอย่างมาก หรือกล่าวอย่างตรงไปตรงมาได้ว่าชาติจะสูญเสียอำนาจอธิปไตยไปให้ประเทศมหาอำนาจและทุนขนาดใหญ่ ไม่ว่าจะเป็นการวางแนวทางการลงทุน หรือการสนับสนุนอุตสาหกรรมภายในเพื่อสร้างควาเข็มแข็งให้กับเศรษฐกิจชาติ รวมไปถึงการใช้มาตรกรทางการคลังในการบริหารเศรษฐกิจของรัฐบาลก็จะด้อยประสิทธิภาพลงไป นอกจากนี้ยังจะต้องใช้ทุนและคนจำนวนมากเพื่ออำนวยความสะดวกทางการค้าให้กับพ่อค้าต่างชาติทั้งที่ยังไม่มีการยืนยันใดๆว่าเราจะได้ประโยชน์จากการดำเนินการในเรื่องนี้
การประชุม WTO ที่ แคนคูนในเดือนกันยายนนี้จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดในฐานะที่จะเป็นเวทีตัดสินว่าจะนำ 4 ประเด็นใหม่นี้เข้ามาเจรจาใน WTO หรือไม่ หากประเทศกำลังพัฒนาไม่มีความเข้มแข็งเพียงพอ และภาคประชาสังคมอ่อนแรง คงไม่ต้องสงสัยเลยว่ารัฐบาลประเทศพัฒนาแล้วและบรรษัทข้ามชาติจะสามารถยัดประเด็นใหม่นี้เข้ามาใน WTO ได้อย่างง่ายดาย ผลร้ายก็คงตกอยู่ประชาชนในประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะคนยากคนจนอย่างหนีไม่พ้น