ร่างข้อตกลงการเกษตรฉบับใหม่ ให้อะไรกับเกษตรกรไทย

สำราญ ไม้หอม

ช่วงเดือนมีนาคมที่ผ่านมา สถานการณ์ว่าด้วยเรื่องการเจรจาการค้าสินค้าเกษตรระหว่างประเทศในแถบยุโรปและอเมริกาดูเหมือนจะร้อนระอุเสียจนผู้คนที่คอยจับจ้องในประเด็นการเปิดตลาดสินค้าเกษตรนั่งไม่ติดเก้าอี้ เหตุที่เป็นเช่นนั้นก็เพราะว่าวันที่ 12 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา นายสจ๊วต ฮาร์บินสัน ประธานคณะกรรมการเจรจาการค้าสินค้าเกษตร (Agriculture Committee) ภายใต้องค์กรการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ได้กระจายเอกสารรูปแบบของข้อตกลงการค้าสินค้าเกษตรฉบับใหม่ที่ตัวเขาเองเป็นผู้ร่างขึ้นมาออกแจกจ่ายไปทั่ว ร่างข้อตกลงฉบับนี้จะถูกใช้เป็นร่างในการหาข้อสรุปเพื่อเป็นข้อตกลงการเกษตรฉบับใหม่ในประเทศสมาชิกองค์กรกรการค้าโลกในการประชุมระดับรัฐมนตรีซึ่งจะมีขึ้นในวันที่ 10-14 กันยายน นี้ ที่เมืองแคนคูน ประเทศเม็กซิโก

ดูเหมือนช่วงเวลาที่นายฮาร์บินสัน เปิดให้ประเทศสมาชิกต่างๆ มีความเห็นต่อร่างข้อตกลงการค้าสินค้าเกษตรฉบับใหม่เพียงวันที่ 31 มีนาคมที่ผ่านมานั้น จะเป็นช่วงเวลาที่สั้นจนเกินไป ประเทศสมาชิกหลายประเทศยังไม่ทันได้มีความเห็น หรือได้มีโอกาสพิจารณาร่างข้อตกลงตัวใหม่ได้เพียงเท่าใด เวลาของการมีความเห็นก็หมดสิ้นลงแล้ว และเป็นดังที่คาดหมายคือ ประเทศสมาชิกหลายประเทศไม่สามารถให้ความเห็นได้ทันเวลาที่กำหนด นายสจ็วต ฮาร์บินสัน จึงต้องเลื่อนกำหนดเวลาของการมีความเห็นต่อร่างข้อเสนอตัวนี้ออกไป โดยจะเปิดให้มีการเสนอความเห็นอีกครั้งในช่วงเดือนมิถุนายนถัดไป

หลักการที่ผ่านมาของข้อตกลงการค้าสินค้าเกษตรขององค์กรการค้าโลก คือประเทศสมาชิกจะต้องเปิดตลาดสินค้าเกษตรในประเทศของตน เพื่อให้ประเทศสมาชิกอื่นสามารถส่งออกสินค้าเกษตรเข้ามาขายได้ โดยให้เปลี่ยนจากเดิมที่เคยมีการตั้งโควต้าเพดานการนำเข้าสินค้าเกษตร มาเป็นการใช้อัตราภาษีนำเข้าในอัตราที่องค์กรการค้าโลกกำหนดแทน

เงื่อนไขที่สำคัญของข้อตกลงการเกษตรคือประเทศสมาชิกจะต้องลดภาษีนำเข้าสินค้าเกษตร เพื่อให้สินค้าเกษตรจากประเทศสมาชิกอื่นสามารถเข้ามาแข่งขันกับสินค้าเกษตรที่ผลิตในประเทศนั้นๆ ได้ โดยไม่มีการกีดกันจากระบบภาษี ที่ทำให้สินค้านำเข้ามีราคาแพงและแข่งขันไม่ได้กับสินค้าที่ผลิตภายในประเทศ เงื่อนไขที่สำคัญข้อสุดท้ายคือ ประเทศสมาชิกจะต้องลดเพดานการอุดหนุนภายในภาคเกษตร และลดการอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตรที่ทำให้การค้าสินค้าเกษตรระหว่างประเทศไม่ได้อยู่บนฐานต้นทุนที่เป็นจริง

อันที่จริงร่างข้อเสนอข้อตกลงการค้าสินค้าเกษตรฉบับใหม่ที่นายสจ็วต ฮาร์บินสัน ร่างขึ้นนั้น ไม่มีอะไรใหม่ไปกว่าการเสนอให้มีการลดภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรมากยิ่งขึ้นไปกว่าเดิม เพื่อให้การส่งออกสินค้าเกษตรเป็นไปอย่างเสรี โดยมีพรมแดนภาษีของแต่ละประเทศมาขวางกั้นให้น้อยที่สุดนั่นเอง

จากแต่เดิมที่ประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งหมายรวมถึงประเทศไทยด้วยนั้นต้องลดภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรลงเฉลี่ย 24 % ภายใน 10 ปีนับจากปี 2538 ถึงปี 2547 มาเป็นการลดภาษีตามระดับของอัตราภาษีนำเข้าที่มีอยู่เดิม ถ้าอัตราภาษีเดิมสูงกว่า 120 % ให้ลดลงเฉลี่ย 40 % ถ้าอัตราภาษีเดิมอยู่ระหว่าง 20-120% ให้ลดลงเฉลี่ย 33 % และถ้าอัตราภาษีนำเข้าเดิมอยู่ที่ต่ำกว่า 20 % ให้ลดลง 27 %

ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้ว จากที่เคยต้องลดอัตราภาษีเฉลี่ย 36 % ภายใน 6 ปี ภายในร่างข้อตกลงฉบับใหม่ ถ้าอัตราภาษีเดิมสูงกว่า 90 % ให้ลดลงมาเฉลี่ย 60 % ถ้าอัตราภาษีเดิมอยู่ที่ 15-90 % ให้ลดลงเฉลี่ย 50 % และถ้าอัตราภาษีเดิมต่ำกว่า 15 % ให้ลดลงเฉลี่ย 40 %ทั้งนี้โดยให้ลดตามอัตราที่กำหนดนี้ภายในเวลา 5 ปี

ที่ว่าข้อเสนอของนายสจ็วต ฮาร์บินสัน ไม่มีอะไรใหม่นอกจากการเสนอให้มีการลดอัตราภาษีมากขึ้นกว่าเดิมนั้นก็เพราะว่า จากแต่เดิมที่ประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทย ซึ่งเคยอยู่ภายใต้ข้อตกลงการลดภาษีที่ระดับ 24 % ไม่ว่าอัตราภาษีเดิมจะอยู่ที่ระดับใดก็ตาม ในข้อตกลงใหม่ ประเทศไทยจะต้องลดอัตราภาษีเพิ่มขึ้นเป็น 27 % เป็นอย่างต่ำ และหากอัตราภาษีเดิมของประเทศไทยสูงกว่า 20 % และ 120 % ประเทศไทยก็จะต้องลดอัตราภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรให้ต่างประเทศถึง 33 % และ 40 % ตามลำดับ

การลดอัตราภาษีสูตรนี้ ในยุโรปเรียกกันว่าสูตรสวิส (Swiss Formula for tariff cuts) ซึ่งแตกต่างกับสูตรแรกที่ใช้กันอยู่เดิม ซึ่งเรียกว่าสูตรอุรุกวัย (ตกลงใช้สูตรนี้ เมื่อมีการประชุมกันที่ประเทศอุรุกวัย) แม้แต่ประเทศสมาชิกในสหภาพยุโรป ซึ่งต้องการปกป้องตลาดสินค้าเกษตรในประเทศตนเองไม่ให้ถูกทุ่มตลาดจากสินค้าเกษตรของสหรัฐอเมริกา ยังแสดงท่าทีไม่พอใจกับการยกร่างของนายสจ็วด ฮาร์บินสัน และเห็นว่าข้อเสนอการลดภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรของนายสจ็วต ฮาร์บินสันนั้นมากเกินไปกว่าที่จะรับได้ ถึงกับมีการล็อบบี้กันในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรป นอรเวย์ สวิตเซอร์แลนด์ และประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ อีก 75 ประเทศ ให้มีข้อเสนอการลดอัตราภาษีสูตรอุรุกวัยเดิม

สำหรับจุดยืนของประเทศไทย ซึ่งอยู่ในสมาชิกลุ่มเครนส์กลุ่มผู้ส่งออกสินค้าเกษตรร่วมกับประเทศมหาอำนาจอื่นๆ ดูออกจะพอใจกับร่างของนายสจ็วต ฮาร์บินสัน ซึ่งกำหนดให้มีการลดอัตราภาษีมากขึ้นกว่าเดิม ทั้งนี้อาจจะด้วยคาดการณ์ว่า การลดอัตราภาษีที่เพิ่มขึ้นจะทำให้ประเทศไทยขยายมูลค่าการส่งออกสินค้าเกษตรในตลาดโลกได้มากขึ้นไปอีก

จุดยืนของประเทศไทยในการเข้าร่วมเจรจาการค้าสินค้าเกษตรระดับโลก ออกจะดูกระอักกระอ่วนมากขึ้นทุกที เนื่องด้วยประเทศไทยไม่รู้ว่าจะจัดตัวเอง อยู่ในประเภทไหนของกลุ่มผู้เจรจาการค้าสินค้าเกษตรจึงจะเหมาะสม

ในด้านหนึ่งประเทศไทยถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ประชากรประสบปัญหาความยากจนต้องการความช่วยเหลือ และต้องการเวลาที่จะปรับตัวเพื่อเปิดประเทศเข้าสู่ระบบการค้าเสรี เหมือนเช่นประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ที่ได้รับสิทธิพิเศษช่วงเวลาที่ยาวนานกว่าประเทศพัฒนาทั่วไปในการเปิดตลาดสินค้าเกษตร และการลดอัตราภาษี

ในอีกด้านหนึ่ง ประเทศไทยได้แทรกตัวเข้าไปอยู่ในกลุ่มเครนส์ กลุ่มประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตรซึ่งประกอบไปด้วยประเทศพัฒนาเป็นส่วนใหญ่ อาทิเช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ฯลฯ ที่ผ่านมากลุ่มเครนส์ คือผู้ที่มีบทบาทหลักในการผลักดันให้มีการเจรจาการค้าสินค้าเกษตร ด้วยหวังว่าจะสามารถส่งสินค้าของตนเองออกไปขายยังตลาดประเทศต่างๆ ที่เป็นสมาชิกองค์กรการค้าโลกได้เพิ่มขึ้นนั่นเอง

การวิเคราะห์สถานภาพภาคเกษตรกรรมของไทย ที่ผ่านมาอยู่บนฐานที่ว่าประเทศไทยน่าจะได้รับประโยชน์จากการเปิดการค้าเสรี เห็นได้จากข้อมูลของกระทรวงพาณิชย์ที่เผยแพร่ตามสื่อต่างๆ ซึ่งวิเคราะห์ว่า การเปิดเสรีสินค้าเกษตรเกือบจะไม่มีผลกระทบใดๆ กับประเทศไทย หรือหากจะมี ก็เพียงน้อยนิดหรือไม่ชัดเจนเพียงพอที่จะนำมากล่าวอ้างได้

การวิเคราะห์ความเชื่อมโยงของภาคเกษตรกรรมไทย กับผลกระทบการเปิดการค้าเสรีสินค้าเกษตรเช่นนี้ ยังขาดมุมมองความเป็นจริงในหลายด้าน โดยเฉพาะความเป็นจริงในด้านที่ว่าสถานภาพของเกษตรกรในประเทศไทยนั้นมีความแตกต่างจากเกษตรกรในประเทศมหาอำนาจผู้ส่งออกสินค้าเกษตรอย่างห่างไกลกันมากเหลือเกิน

ในขณะที่ประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตรยักษ์ใหญ่อย่างอเมริกามีประชากรที่เป็นเกษตรกรเพียง 2 % แต่สามารถมียอดการส่งออกสินค้าเกษตรสูงเป็นอันดับหนึ่งของโลกได้ ก็เพราะเกษตรกรในสหรัฐอเมริกาคือเกษตรกรที่ทำการผลิตขนาดใหญ่ และโดยมากมิใช่เป็นเกษตรกรหากเป็นบริษัทธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่ที่มีการใช้เทคโนโลยีทันสมัยในการผลิต

ในขณะที่ประเทศไทยประชากรกว่า 60 % เป็นเกษตรกร และเกือบทั้งหมดคือเกษตรกรรายย่อยที่ต้องการการสนับสนุนจากรัฐบาลเพื่อให้สามารถอยู่รอดได้ในระบบเศรษฐกิจภาวะปัจจุบัน เป็นที่รับรู้กันอยู่ว่า เกษตรกรในประเทศไทยยังประสบปัญหาความยากจน ขาดแคลนที่ดินทำกิน ไม่มีเงินลงทุนทำการผลิต ประสบปัญหาหนี้สินและขาดทุนในการทำการผลิตตลอดช่วงระยะเวลาการพัฒนาการเกษตรหลายสิบปีที่ผ่านมา

หากพิจารณากันอย่างจริงจัง ในระบบการค้าเสรีที่เป็นอยู่ ผู้ที่เข้มแข็งกว่าเท่านั้นคือผู้ที่จะอยู่รอด ผู้ที่มีต้นทุนต่ำกว่าคือผู้ที่จะสามารถช่วงชิงตลาดสินค้าเกษตรของประเทศต่างๆทั่วโลกได้ ในขณะที่ในประเทศไทยซึ่งเป็นผู้ส่งออกข้าวและสินค้าเกษตรที่สำคัญอันดับหนึ่งของโลก บริษัทผู้ส่งออกข้าวและสินค้าเกษตร ต่างทำหน้าที่เป็นเพียงตัวกลางในการซื้อสินค้าจากเกษตรกร หากบริษัทผู้ส่งออกสินค้าเกษตรสามารถซื้อสินค้าจากเกษตรกรได้ในราคาต่ำมากเท่าใด นั่นหมายความว่าความสามารถในการแข่งขันเพื่อการส่งออกของบริษัทผู้ส่งออกรายนั้นจะยิ่งสูงขึ้น

หากสินค้าเกษตรภายในประเทศมีราคาสูงเกินไป และบริษัทผู้ส่งออกประเมินแล้วว่าไม่สามารถแข่งขันได้กับประเทศคู่แข่ง บริษัทผู้ส่งออกก็ไม่ต้องเป็นผู้รับภาระเสี่ยงจากการขาดทุนในการค้านั้นๆ หากสามารถมีทางเลือกที่จะไม่ซื้อสินค้าจากเกษตรกร และหันไปซื้อสินค้าเกษตรชนิดอื่นที่บริษัทผู้ส่งออกคิดว่ามีกำไรมากกว่า หรือเรียกร้องให้รัฐบาลให้เงินอุดหนุนการเกษตร เช่น มีโครงการประกันราคาข้าว แทรกแซงราคาผลผลิต ซึ่งก็จะทำให้บริษัทธุรกิจต่างๆ ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพื่อนำไปซื้อผลผลิตจากเกษตรกรอีกทอดหนึ่ง

ในทางตรงกันข้าม เกษตรกรรายย่อยเองต่างหาก ที่แทบจะไม่มีทางเลือกในระบบการค้าเสรีที่เป็นอยู่ เพราะเกษตรกรอย่างไรเสียก็ต้องขายสินค้าเกษตรของตนเอง เมื่อทำการผลิตแล้วก็ต้องขาย มิฉะนั้นสินค้าเกษตรก็จะเสียหาย หรือไม่สามารถนำเงินไปชำระหนี้สินที่กู้ยืมมาในการทำการผลิต หรือใช้จ่ายในครอบครัวได้

ในขณะที่การเปิดตลาดสินค้าเกษตร ไม่ได้มีเพียงประเทศไทยเท่านั้นที่ต้องการส่งออกสินค้าเกษตรได้มากขึ้น แม้แต่ประเทศมิตรในกลุ่มเครนส์ อย่างสหรัฐอเมริกาก็ต้องการเจาะตลาดสินค้าเกษตรในประเทศไทยด้วยเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสินค้าประเภท ถั่วเหลือง ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ มันฝรั่ง ที่บริษัทธุรกิจการเกษตรในอเมริกาเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ และมีต้นทุนการผลิตต่ำเนื่องจากได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาล

เมื่อประเทศไทยต้องยอมจำนนต่อการลดอัตราภาษีสินค้าเกษตร สินค้าเกษตรพวกนี้ซึ่งมีราคาถูกกว่าก็ประเทศไทย ก็จะทะลักเข้ามาตีตลาดสินค้าในเมืองไทย บริษัทธุรกิจการเกษตรขนาดใหญ่ในประเทศไทยที่ทำธุรกิจแปรรูปผลผลิตสินต้าเกษตร โรงงานผลิตอาหารสัตว์หรือโรงงานอุตสาหกรรมการเกษตร ก็จะไม่ยอมแบกรับต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้นโดยไม่จำเป็น หากสามารถมีทางเลือกในการซื้อผลผลิตเกษตรนำเข้าได้ในราคาที่ถูกกว่าการซื้อผลผลิตภายในประเทศ บริษัทธุรกิจการเกษตรเหล่านี้ก็จะทำ

เช่นนั้นผู้ที่แบกรับภาระหรือผลกระทบจากการเปิดตลาดสินค้าเกษตร ก็จะเป็นเกษตรกรผู้ผลิตสินค้าเกษตรที่ไม่สามารถขายผลผลิตของตนเองได้นั่นเอง สินค้าเกษตรที่กำลังทะลักเข้าสู่เมืองไทยและมีแนวโน้มสูงขึ้นเรื่อยๆ หลังจากมีการเปิดการค้าเสรีสินค้าเกษตร คือ มันฝรั่ง หอมหัวใหญ่ เมล็ดหอมหัวใหญ่ กากถั่วเหลือง เมล็ดถั่วเหลือง เป็นต้น

จุดยืนของประเทศไทยในการเข้าร่วมในกระบวนการเปิดเสรีสินค้าเกษตร จึงชวนให้ตั้งคำถามมากยิ่งนักว่า หากรัฐบาลมองว่าการเปิดเสรีสินค้าเกษตร หรือการเจรจาการค้าการเกษตรรอบใหม่ ที่มุ่งให้มีการลดภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรมากยิ่งขึ้นไปกว่าเดิม ตามเงื่อนไขที่ปรากฏในร่างข้อตกลงของนายสจ๊วต ฮาร์บินสันนั้น รัฐบาลวิเคราะห์สถานการณ์นี้บนจุดยืน และพื้นฐานผลประโยชน์ของคนกลุ่มใดในสังคม หากหมายถึงบริษัทผู้ส่งออกสินค้าเกษตรขนาดใหญ่หรือ บริษัทธุรกิจแปรรูปสินค้าเกษตร แน่นอนว่ากลุ่มธุรกิจพวกนี้ย่อมไม่ได้รับผลกระทบจากการเปิดเสรีสินค้าเกษตร

คำถามที่มีอยู่และชวนให้สงสัยคือว่ารัฐบาลเอาเกษตรกรยากจนจำนวนมากในสังคมไทย ซึ่งกำลังแบกรับภาระของการเปิดเสรีสินค้าเกษตรครั้งนี้ ไปหลบซ่อนไว้ที่ไหนกัน

29 พฤษภาคม 2546

ชมรมศิย์เก่าบูรณะชนบทและเพื่อน (RRAFA) โทร. 02-935-2981 ถึง 4