รายละเอียดและความสำคัญของการเปิดเสรีการค้าบริการ

โครงการศึกษาและปฏิบัติการงานพัฒนา (โฟกัส)

สำหรับประชาชนทั่วไปหรือแม้กระทั่งผู้ที่ติดตามประเด็นการเจรจาการค้าภายใต้องค์การการค้าโลก หรือ WTO (World Trade Organisation) หัวข้อการเปิดเสรีการค้าบริการในกรอบของ “ข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าบริการ” หรือ GATS (General Agreement on Trade in Services) ในวันนี้ อาจจะยังไม่เป็นที่คุ้นชินนัก อย่างไรก็ตาม เป็นที่คาดการณ์ว่า การเปิดเสรีการค้าบริการ จะนำมาซึ่งผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อชีวิตความเป็นอยู่ของคนไทย และระบบเศรษฐกิจในภาพรวม

GATS เป็นหนึ่งในข้อตกลงทางการค้าภายใต้กรอบของ WTO ซึ่งเป็นผลมาจากการเจรจาการค้ารอบอุรุกวัย GATS เป็นการวางกฎระเบียบการค้าบริการข้ามพรมแดน โดยยึดหลักความโปร่งใส (Tranparency) และการเปิดตลาดเสรีแบบก้าวหน้าเป็นลำดับ (Progressive Liberalization) โดยประเทศสมาชิกต้องเปิดโอกาสให้ประเทศสมาชิกอื่น ๆ สามารถเข้ามาแข่งขันในเวทีการค้าบริการภายในประเทศภายใต้เงื่อนไขบางประการที่ผูกพันไว้ โดยยกเลิกหรือไม่กำหนดมาตรการ กฎ ระเบียบ หรือกฎหมายกีดกันการเข้าสู่ตลาดของคนต่างชาติ (Market access) และไม่เลือกปฏิบัติระหว่างผู้ให้บริการต่างชาติ และผู้ให้บริการที่เป็นคนชาติของประเทศ ซึ่งถือเป็นหลักการปฏิบัติเยี่ยงคนชาติ (National Treatment) ซึ่งทุกประเทศสมาชิกของ WTO ต้องปฏิบัติตาม หากสมาชิกใดไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงนี้ อาจถูกปรับหรือถูกลงโทษด้วยมาตรการต่าง ๆ ทางการค้า

ในด้านความเป็นมานั้น เริ่มมีการเจรจาต่อรองการเปิดเสรีการค้าบริการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2529 ในการเจรจารอบอุรุกวัย โดยที่กลุ่มประเทศอุตสาหกรรมพยายามผลักดันให้มีการเปิดเสรีมากขึ้น โดยเฉพาะในภาคธนาคาร การเงิน และโทรคมนาคม ในขณะเดียวกัน ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศได้เสนอแนวความคิดว่า ควรมีการเคลื่อนย้ายแรงงานอย่างเสรีมากขึ้น ซึ่งการเจรจานี้ได้ข้อสรุปและกำหนดให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2538 เป็นต้นมา เฉกเช่นเดียวกันกับข้อตกลงหลักอื่น ๆ ของ WTO

หลังจากปิดการเจรจารอบแรกในปี 2538 แล้ว ได้มีการเจรจาการค้าบริการกันต่อ โดยมีการเปิดเจรจาการค้าบริการรอบใหม่เมื่อปี พ.ศ. 2543 โดยเรียกว่า “การเจรจา GATS 2000” การเจรจาในช่วงแรกระหว่างเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2543 ถึงมีนาคม พ.ศ. 2544 ได้จัดวางแนวทางและวิธีการในการเจรจา (Negotiating Guidelines and Procedures) เพื่อใช้เป็นแนวทางในการเจรจาเปิดตลาดรายสาขา จากนั้นในการประชุมรัฐมนตรีองค์การการค้าโลก ครั้งที่ 4 ที่กรุงโดฮา ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2544 ได้มีมติรับปฏิญญารัฐมนตรี ซึ่งกำหนดให้สมาชิกยื่นข้อเสนอต่อสมาชิกอื่น (initial requests) ได้ตั้งแต่ 30 มิถุนายน พ.ศ. 2545 ว่าต้องการให้สาขาบริการใดของประเทศไหน มีการเจรจาเปิดเสรี และเปิดในกิจกรรมใดบ้าง รวมทั้งต้องการให้ลด/ยกเลิกมาตรการใดบ้างที่เป็นอุปสรรคต่อการค้าบริการระหว่างประเทศ หลังจากนั้นให้ประเทศที่ได้รับข้อเสนอยื่นคำตอบ (initial offers) ตั้งแต่ 31 มีนาคม พ.ศ. 2546 เป็นต้นไป ซึ่งในขณะนี้ประเทศไทยยังไม่ได้มีการยื่นเสนอข้อใด ๆ ไป

สาขาของการค้าบริการระหว่างประเทศ

การค้าบริการระหว่างประเทศที่มีการเจรจาเปิดเสรีซึ่งกันและกัน ภายใต้ GATS จำแนกเป็น 12 สาขาดังนี้

• บริการด้านธุรกิจ
• บริการด้านสื่อสารคมนาคม
• บริการด้านก่อสร้างและวิศวกรรมที่เกี่ยวเนื่อง
• บริการด้านการจัดจำหน่าย
• บริการด้านการศึกษา
• บริการด้านสิ่งแวดล้อม
• บริการด้านการเงิน
• บริการด้านสุขภาพและบริการทางสังคม
• บริการด้านการท่องเที่ยวและบริการที่เกี่ยวเนื่อง
• บริการด้านนันทนาการ วัฒนธรรม และการกีฬา
• บริการด้านการขนส่ง
• บริการอื่น ๆ

รูปแบบการค้าบริการ (Mode of Supply)

Mode 1 : การขายบริการข้ามพรมแดน (Cross-border Supply) หมายถึงการค้าบริการข้ามพรมแดน โดยผู้ให้บริการและผู้รับบริการอยู่คนละประเทศ ซื้อขายบริการโดยผ่านทางสื่อ เช่น บริการการศึกษาต่อทางไกล การให้คำปรึกษาผ่านทาง internet หรืออย่างเช่น บริษัทผลิตไฟฟ้าของเม็กซิโก จ่ายไฟฟ้าข้ามพรมแดนให้กับเมืองแคลิฟอร์เนีย

Mode 2 : บุคคลผู้ถือสัญชาติตนเข้าไปใช้บริการในต่างประเทศ (Consumption Abroad) หมายถึง การค้าที่ผู้รับบริการเดินทางออกนอกประเทศของตนเพื่อไปใช้บริการในอีกประเทศหนึ่ง เช่น ชาวต่างประเทศเดินทางมารับบริการสุขภาพในประเทศไทย หรือคนไทยเดินทางไปรักษา หรือไปศึกษาในต่างประเทศ

Mode 3 : ผู้ให้บริการต่างชาติเข้ามาจัดตั้งธุรกิจให้บริการในประเทศ (Commercial Presence) หมายถึง ผู้ค้าบริการจากประเทศหนึ่ง เข้าไปลงทุนตั้งหน่วยธุรกิจในอีกประเทศหนึ่ง เพื่อผลิตบริการขายให้แก่ผู้ซื้อบริการในประเทศนั้น ๆ เช่น ชาวต่างประเทศลงทุนตั้งหรือซื้อหุ้นร้านค้าขนาดใหญ่ในประเทศไทย

Mode 4 : บุคลากรต่างชาติเข้ามาให้บริการในประเทศ (Presence of Natural Persons) หมายถึง การที่บุคคลจากประเทศหนึ่งเข้าไปขายบริการในอาชีพหรือวิชาชีพในสาขาบริการต่าง ๆ ในอีกประเทศหนึ่งเป็นการชั่วคราว เช่น บริษัทในสหรัฐฯ ส่งผู้จัดการเข้ามาคุมสำนักงานสาขาในประเทศไทย หรือแพทย์จากประเทศหนึ่งเข้าไปทำงานในโรงพยาบาลในอีกประเทศหนึ่ง

หลักสำคัญของ GATS

ซึ่งกำหนดพันธกรณีหลักและวินัยที่ประเทศสมาชิกต้องถือปฏิบัติ มีดังนี้

• การประติบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (Most-Favoured Nation treatment : MFN) หมายความว่า ถ้าประเทศหนึ่งเปิดตลาดการค้าบริการแก่ประเทศสมาชิกใดอย่างไร ก็ต้องเปิดให้แก่ประเทศสมาชิกอื่น ๆ เหมือน ๆ กัน ตัวอย่างเช่น กฎระเบียบที่ประเทศไทยใช้หรือสิทธิที่ให้กับผู้ให้บริการจากต่างประเทศที่เข้ามาดำเนินธุรกิจในประเทศไทย จะต้องเหมือนกันทั้งหมดไม่ว่าบริษัทผู้ให้บริการนั้น จะถือสัญชาติของประเทศสมาชิกใดก็ตาม เช่นประเทศไทยไม่สามารถยกเว้นหรือให้สิทธิเป็นกรณีพิเศษกับบริษัทจากมาเลเซียหรือสิงคโปร์ โดยไม่ให้กับประเทศอื่นได้เป็นต้น มิเช่นนั้นจะเป็นการฝ่าฝืนข้อบังคับ MFN ของ GATS
• ความโปร่งใส (Tranparency) หมายถึง การจัดพิมพ์/โฆษณา/เผยแพร่ กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มาตรการต่าง ๆ เกี่ยวกับการดำเนินการค้าบริการสาขาต่าง ๆ ตลอดจนการปรับเปลี่ยนแก้ไขกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ มาตรการเหล่านั้นอย่างเปิดเผย เพื่อให้ประเทศสมาชิกอื่น ๆ สามารถเข้าถึงข้อมูลเหล่านั้นได้สะดวก รวมทั้งจะต้องตั้งหน่วยงานที่จะทำหน้าที่เผยแพร่ข้อมูลเหล่านี้ (enquiry point) เป็นการเฉพาะ นอกจากนี้ ยังต้องแจ้งต่อ WTO เมื่อมีการปรับปรุง/ออกมาตรการที่มีผลกระทบต่อการค้าบริการในสาขาที่ผูกพัน
• กฎระเบียบภายในประเทศ (Domestic Regulations) การใช้กฎระเบียบภายในต้องมีเหตุผล มีหลักเกณฑ์ และไม่ลำเอียง ไม่สร้างเงื่อนไขที่เกินความจำเป็นด้านคุณภาพหรือผู้ให้บริการ และได้กำหนดให้มีการพัฒนาวินัย หรือกฎเกณฑ์สำหรับกฎระเบียบภายในเกี่ยวกับการออกใบอนุญาต คุณสมบัติ และมาตรฐานทางเทคนิค ขณะนี้ได้เริ่มดำเนินการไปแล้วในสาขาวิชาชีพการบัญชี
• การเปิดเสรีแบบก้าวหน้าเป็นลำดับ (Progressive Liberalization) หมายถึง การเพิ่มการเปิดเสรีการค้าบริการ โครงการลดข้อจำกัดต่าง ๆ ในการค้าบริการในแต่ละรอบของการเจรจาทางการค้า ทั้งนี้ การเจรจารอบที่สองต้องมีขึ้นภายใน 5 ปี นับจากครั้งแรก (คือภายใน 1 มกราคม 2543) และมาตรการต่าง ๆ ที่ใช้ในการปกป้องตลาด ควรจะค่อย ๆ หมดไป เพื่อให้การค้าบริการระหว่างประเทศมีความเป็นเสรีเพิ่มมากขึ้น

ข้อผูกพันเฉพาะของแต่ละประเทศสมาชิก (National Commitments)

แต่ละประเทศสมาชิกจะต้องยื่นตารางข้อผูกพันการเปิดเสรีการค้าบริการต่อองค์การการค้าโลก ลักษณะข้อผูกพันขึ้นกับความพร้อมของแต่ละประเทศ เช่น เปิดเสรีแบบไม่มีข้อจำกัด (Full commitment) ผูกพันแบบมีเงื่อนไข (Commitment with limitations) หรือไม่ผูกพัน (Unbound) ตารางนี้จะผูกพันประเทศสมาชิกต่อสมาชิกอื่นทุกประเทศตามหลัก MFN ข้อผูกพันของแต่ละประเทศนี้มีทั้งข้อผูกพันแบบ Horizontal คือ ข้อผูกพันทั่วไป หรือข้อจำกัดที่ใช้กับทุกสาขาบริการ (Cross-industry commitment) และข้อผูกพันตามสาขาบริการแต่ละสาขา (Specific Commitment) ข้อผูกพันทั้ง horizontal และ specific ประกอบด้วยการเข้าถึงตลาด (Market access) และการประติบัติเยี่ยงคนชาติ (National treatment)

การเข้าสู่ตลาดการค้าบริการ (Market Access)

หมายความถึง การไม่กำหนดหรือลดข้อจำกัดในเรื่องการเข้าสู่ตลาดใน 6 ประการด้วยกัน ได้แก่

• จำนวนผู้ให้บริการ
• มูลค่าการค้าขายบริการ หรือสินทรัพย์ของธุรกรรมการค้าบริการ
• จำนวนการประกอบการหรือปริมาณการให้บริการ
• จำนวนบุคลากรในหน่วยธุรกิจ
• ประเภทของหน่วยธุรกิจที่ให้บริการ หรือการร่วมทุน
• สัดส่วนการถือหุ้น

การประติบัติเยี่ยงคนชาติ (National treatment)

หมายถึงการที่ประเทศสมาชิกจะปฏิบัติต่อบริการหรือผู้ให้บริการที่เป็นคนชาติของประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกอื่น ๆ ไม่ด้อยไปกว่าที่ปฏิบัติต่อบริการหรือผู้ให้บริการที่เป็นคนชาติตนเอง

ประเทศสมาชิกสามารถกำหนดสาขาที่จะผูกพัน และข้อผูกพันในแต่ละสาขาที่พร้อมจะเปิดเสรีได้ตามการเจรจาต่อรอง โดยต้องระบุข้อกำหนด ข้อจำกัดการเข้าสู่ตลาด (Limitations on market access) เงื่อนไขและข้อจำกัดในการประติบัติเยี่ยงคนชาติ (Limitations on national treatment) การยอมรับเกี่ยวกับข้อผูกพันเพิ่มเติม กำหนดเวลาในการปฏิบัติตามข้อผูกพัน และวันที่ข้อผูกพันมีผลบังคับใช้ ซึ่งขึ้นกับการเจรจาต่อรองกับประเทศคู่เจรจา โดยระบุข้อผูกพันดังกล่าวตามรูปแบบการค้าบริการทั้ง 4 รูปแบบ

รัฐวิสาหกิจและบริการสาธารณะ

ผู้ที่สนับสนุน GATS พยายามจะทำให้บุคคลทั่วไปเข้าใจว่า บริการสาธารณะต่าง ๆ รวมถึงรัฐวิสาหกิจ จะไม่ได้รับความกระทบกระเทือนจาก GATS โดยอ้างข้อตกลงที่ระบุใน GATS ว่า “การให้บริการที่อยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของรัฐบาลไม่ได้ถูกรวมอยู่ภายใต้GATS” แต่คำจำกัดความของ “บริการที่อยู่ภายใต้อำนาจของรัฐบาล” กลับระบุเพียงว่า ครอบคลุมเฉพาะ “บริการที่ไม่ใช่การพาณิชย์” และ “ไม่ได้มีลักษณะที่แข่งขันกับผู้ให้บริการรายอื่น” เมื่อคำจำกัดความเป็นเช่นนี้แล้ว ในความเป็นจริงแทบจะไม่มีรัฐวิสาหกิจหรือบริการใดของรัฐเลยที่จะไม่ถูกรวมเข้าไปอยู่ภายใต้การเจรจาการเปิดเสรีการค้าบริการ เนื่องจากบริการหลายบริการมีการดำเนินการในเชิงพานิชย์เพื่อความอยู่รอดขององค์กรเอง อีกทั้งบริการส่วนใหญ่จะมีภาคเอกชนให้บริการอยู่ในสาขาเดียวกัน เช่น รัฐให้บริการด้านการศึกษา โดยมีโรงเรียนและมหาวิทยาลัยรัฐบาล ขณะเดียวกันภาคเอกชนเองก็ขายบริการด้านนี้โดยมีทั้งโรงเรียนและมหาวิทยาลัยเหมือนกัน หรืออย่างเช่นโรงพยาบาลหรือคลินิกเอกชนก็อยู่ในสภาพการแข่งขันกับโรงพยาบาลรัฐบาลอีกเช่นกัน ตามตัวอย่างนี้ หากรัฐบาลไทยเข้าไปผูกพันภายใต้ GATS เมื่อไร ทั้งบริการสาธารณะด้านการศึกษา สุขภาพ และบริการสาธารณะอื่น ๆ ของไทย ซึ่งจำนวนมากเป็นรัฐวิสาหกิจ จะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขของ GATS คือ 1) ต้องเปิดตลาดให้กับผู้ให้บริการต่างชาติเข้ามาให้บริการได้ 2) ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (MFN) หมายถึงว่าจะต้องเปิดให้ทุกประเทศสมาชิกของ WTO เข้ามาดำเนินการได้อย่างเท่าเทียมกันทั้งหมด 3) ต้องทำตามเงื่อนไขการประติบัติเยี่ยงคนชาติ (NT) ซึ่งหมายความว่า บริการสาธารณะของไทยจะไม่สามารถได้รับสิทธิพิเศษใด ๆ ที่บริการเอกชนจากต่างชาติไม่ได้รับ ในแง่ปฏิบัตินั้นหมายถึงว่าบริการสาธารณะของไทยจะไม่สามารถมีข้อยกเว้นทางภาษีหรือได้รับงบประมาณอุดหนุนเป็นพิเศษแต่อย่างใด ซึ่งมีความเป็นไปได้อย่างยิ่งว่า สวัสดิการหลายอย่างที่ประชาชนไทยได้รับอยู่อาจจะถูกยกเลิกไป เนื่องจากไม่เป็นไปตามเงื่อนไขการเปิดเสรีของ GATS เช่น สวัสดิการด้านการศึกษา หรือการรักษาพยาบาลราคาถูก เป็นต้น

สรุป

จะเห็นได้ว่า ภายใต้กระบวนการเปิดเสรีทางการค้าของ WTO อำนาจอธิปไตยของชาติกำลังถูกถ่ายโอนจากคนในชาติไปสู่องค์กรครอบโลกที่ถูกควบคุมโดยประเทศมหาอำนาจเพียงไม่กี่ประเทศ การเปิดตลาดและ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจถูกดำเนินการไม่ใช่ด้วยความเห็นชอบของคนในชาติ แต่กลับเป็นไปตามความต้องการของบรรษัทข้ามชาติ

ตั้งแต่มิถุนายน 2545 เราได้รับข้อเรียกร้องการเปิดเสรีจากนานาชาติมามากมายแล้ว และตั้งแต่มีนาคม 2546 นี้เป็นต้นไป ประเทศไทยก็ถึงกำหนดที่จะต้องเริ่มให้คำตอบต่อข้อเรียกร้องเหล่านั้น แต่คนไทยผู้ที่จะได้รับผลกระทบกลับไม่เคยมีโอกาสได้ทราบเลยว่าข้อเรียกร้องต่าง ๆ มีอะไรบ้าง และมีนัยสำคัญอย่างไร

ภาคบริการนั้นนอกจากจะเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความเจริญเติบโตมากและรวดเร็วที่สุดในขณะนี้แล้ว ยังเป็นภาคเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ในทุก ๆ วันของประชาชนคนไทย ทั้งคนยากคนจนที่โดยปรกติแล้วพึ่งพาสวัสดิการของรัฐมากกว่าผู้ที่มีรายได้สูง ข้าราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจ นักธุรกิจและผู้ที่ประกอบกิจการด้านบริการ รวมไปถึงคนไทยทั้งหมดที่ใช้บริการพื้นฐานของรัฐ แต่เป็นที่น่าแปลกใจอย่างยิ่งที่หน่วยงานราชการที่รับผิดชอบดูแลการเจรจาการเปิดเสรีการค้าบริการ ทำการประชาสัมพันธ์หรือให้ข้อมูลต่อสังคมในเรื่องของ GATS น้อยมาก อย่างไรก็ตาม เป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่ประชาชนทั่วไป ที่นอกเหนือจากภาคธุรกิจเอกชนเฉาะกลุ่มจะต้องร่วมรับรู้ และร่วมตัดสินใจในประเด็นนี้เช่นเดียวกันกับนโยบายสำคัญๆ อื่น ๆ

อ้างอิง

กระทรวงพาณิชย์ “เอกสารประกอบการสัมมนาระดมสมอง เรื่อง การกำหนดท่าทีของไทยสำหรับการเจรจาการค้าบริการ สาขาการพลังงานและสิ่งแวดล้อมภายใต้องค์การการค้าโลก”, โรงแรมอโนมา กรุงเทพฯ, 4 กันยายน 2545

นายแพทย์สุวิทย์ วิบุลผลประเสริฐ นางสาวพินทุสร เหมพิสุทธิ์ และทันตแพทย์หญิงศรีวรรณ พิทยรังสฤษฎ์ “รายการงานการศึกษาเรื่อง ผลกระทบของการเปิดเสรีการค้าบริการต่อการพัฒนากำลังคนด้านสุขภาพ” (กรุงเทพฯ : 2545)

Barlow M., “A GATS Primer”, The Council of Canadians, (Ottawa: 2001)

Sinclair S.and Grieshaber-Otto J., “Facing the facts: a guide to the GATS debate”, Canadian Centre for Policy Alternatives, (Ottawa: 2002)

WTO, “GATS-Fact and Fiction”, Geneva 2001

WTO, “Thailand (GATS Commitments)”, Background note by the secretariat, WTO (S/C/85)