บทเรียนแก้ไขปัญหาที่ดิน 23 พื้นที่ภาคเหนือ :

ประชาชนต้องมีส่วนร่วม

ประชา ธรรมดา

ธันวาคม 2545

นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ประกาศแนวทางแก้ไขปัญหาที่ดิน หลายมาตราการ เช่น การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม มาตราการภาษีก้าวหน้า รวมทั้งเปลี่ยนที่ดินให้เป็นทุน เป็นต้น ปรากฎว่า มีหลายฝ่ายในสังคมไทยแสดงท่าทีไม่เห็นด้วย และเป็นห่วงกันว่าจะเอื้อประโยชน์ให้กับนายทุนมากกว่าโดยเฉพาะการเปลี่ยนที่ดินเป็นทุน และการเปลี่ยนสปก.เป็นโฉนด

ภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศสู่อุตสาหกรรมโดยการกำกับของสภาพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติเป็นเวลาร่วม 40 ปี ได้ส่งผลกระทบสังคมไทยในหลายๆด้าน จนกระทั่งถึงขั้นวิกฤตการในสภาวะปัจจุบัน กล่าวเฉพาะปัญหาด้านชนบทหรือการเกษตรกรรมนั้น เนื่องจากชาวนาชาวไร่ต้องตกเป็นเหยื่อของการพัฒนา ภาคเกษตรกรรมเป็นฐานให้กับการเติบโตของเมืองหรือภาคอุตสาหกรรมและภาคอื่นๆ

ภายหลังจากที่เกษตรกรได้ปรับเปลี่ยนการผลิตสู่การผลิตเพื่อขาย ปลูกพืชเชิงเดี่ยวต่างๆ ที่มักจะลงทุนในด้านผลิตแล้วขายไม่คุ้มทุนเหรือขาดทุนภายใต้กลไกตลาดที่ไม่มีความแน่นอนและไม่มีความเป็นธรรม ซึ่งจากการที่เกษตรกรไม่มีอำนาจในการกำหนดราคาผลผลิตที่ตัวเองลงทุนลงแรงไป ทำให้ต้องตกอยู่ในภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว ล้มละลายขายแรงงานเพื่อมีชีวิตอยู่รอดไปวันๆ

ที่สำคัญเกษตรกรจำนวนมากต้องสูญเสียปัจจัยการผลิตคือที่ดินต้องหลุดมือกลายเป็นของนายทุนไป นอกจากนี้แล้วการสูญเสียที่ดินยังได้เกิดจากโครงการพัฒนาต่างๆของรัฐ เช่น การสร้างเขื่อน การประกาศพื้นที่อนุรักษ์ทับที่ ฯลฯ พร้อมๆกับสถานการณ์เก็งกำไรที่ดินในสมัยของพลเอกชาติชาย ชุณหะวันเป็นนายกรัฐมนตรี ก็ยิ่งทำให้ที่ดินหลุดมือไปได้เร็วขึ้นเนื่องจากที่ดินราคาสูง รวมทั้งวิธีคิดของรัฐเกี่ยวกับการใช้เอกสารสิทธิ์ลักษณะกรรมสิทธิ์เอกชนส่วนตัว ทำให้เกษตรกรมีแรงจูงใจที่จะขายที่ดินและเปาะบางต่อการที่ที่ดินหลุดมือได้ง่ายขึ้นที่ขาดการควบคุมของเครือญาติและชุมชนรวมทั้งการไร้หลักประกันของราคาพืชผลภาคเกษตรกรรม

ปัญหาที่ดินนั้น ในปัจจุบันเป็นปัญหาถึงขั้นวิกฤตแล้ว เนื่องจากการพัฒนาประเทศที่ผ่านมาเป็นผลพวงให้ที่ดินกระจุกตัวอยู่กับคนไม่กี่ตระกูล และพบว่าปัญหาที่ดินซึ่งนับวันทวีความรุนแรงมากขึ้นเนื่องจากว่าคนเพียง 10 เปอร์เซนต์กลับถือครองที่ดินตั้งแต่ 100 ไร่ขึ้นไป ขณะที่คนกว่า 90 เปอร์เซนต์มีที่ดินเพียง 1 ไร่เท่านั้น รวมทั้งพบว่า ในภาคเกษตรซึ่งมีประชากรอยู่ประมาณ 2 ล้านครอบครัว (10 ล้านคน) มีประชากรประมาณ ๘00,000 ครอบครัว ไม่มีที่ดินเป็นของตัวเอง และมีเกือบล้านครอบครัว ที่มีที่ดินแต่ไม่เพียงพอ ต้องเช่าที่ดินจากผู้อื่นทำกิน

นอกจากนี้แล้ว จากการใช้ที่ดินไม่เต็มที่ประเทศไทยต้องสูญเสียทางเศรษฐกิจโดยการประเมินขั้นต่ำ 127,384.03 ล้านบาทต่อปี และการเก็งกำไรที่ดินที่ผ่านมาทำให้เศรษฐกิจเสียหายไม่ต่ำกว่า 2 ล้านล้านบาท รวมทั้งยังพบว่าที่ดินส่วนมากยังมีการใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่ประมาณว่าที่ดินร้อยละ 70 เปอร์เซ็นต์ ของประเทศนั้นใช้ประโยชน์ไม่เต็มที่หรือไม่ได้ใช้ประโยชน์เลย สิ่งเหล่านี้ย่อมชี้ให้เห็นการกระจุกตัวของที่ดินนั้น ได้มีผลเสียหายต่อเศรษฐกิจของประเทศชาติโดยรวม

และแม้ว่ากฎหมายที่ดินปัจจุบัน มาตราที่ 6 จะระบุว่า …หากบุคคลนั้นทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์ในที่ดิน หรือปล่อยที่ดินให้รกร้างว่างเปล่า เกินกำหนดเวลา ดังต่อไปนี้ (1)สำหรับที่ดินที่มีโฉนด เกินสิบปีติดต่อกัน (2)สำหรับที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ เกินห้าปีติดต่อกัน ให้ถือว่าเจตนาสละสิทธิในที่ดินเฉพาะส่วนที่ทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์ หรือปล่อยให้เป็นที่รกร้างว่างเปล่า เมื่ออธิบดีได้ยื่นคำร้องต่อศาลและศาลได้สั่งเพิกถอนหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน ดังกล่าว ให้ที่ดินนั้นตกเป็นของรัฐเพื่อดำเนินการตามประมวลกฎหมายนี้ต่อไป แต่ในภาคปฏิบัติไม่เป็นจริงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย

ที่สำคัญ การเร่งรัดออกโฉนดที่ดินภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลกเมื่อ ๒๐ กว่าปีที่ผ่านมานั้น เป็นการทำให้ที่ดินเป็นสินค้า ครอบครองโดยระบบกรรมสิทธิ์ปัจเจกชนนั้น นำมาสู่ความเปาะบางในการสูญเสียที่ดินของเกษตรกรได้ง่ายหรือที่ดินหลุดมือ เนื่องจากผู้ถือครองมีกรรมสิทธิ์เด็ดขาด ไม่มีการควบคุมโดยเครือญาติและชุมชนที่ใช้ความเชื่อจารีตประเพณีเป็นการควบคุม ดังนั้นแนวคิดทำที่ดินเป็นสินค้าจึงสุ่มเสี่ยงมากที่จะทำให้ที่ดินกลายเป็นของนายทุน

อย่างไรก็ตาม ในรอบปีที่ผ่านมาได้เกิดความขัดแย้งในการแก้ไขปัญหาที่ดินภาคเหนือ 23 พื้นที่ ในเขตพื้นที่จ.ลำพูน จ.เชียงใหม่ และ จ.เชียงรายขึ้น ซึ่งได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการร่วมหลายฝ่ายระดับจังหวัด เพื่อการตรวจสอบการออกเอกสารสิทธิ์และการใช้ประโยชน์ที่ดิน และพบว่ามีการออกเอกสารสิทธิ์โดยมิชอบ ซึ่งผิดกฎหมายที่ดินมาตราที่ 61 และการปล่อยให้ที่ดินรกร้างว่างเปล่าไม่ทำประโยชน์ ผิดกฎหมายมาตราที่ ๖ ซึ่งได้ชี้ให้เห็นถึงขบวนการและกระบวนการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินโดยมิชอบ เช่น การออกเอกสารสิทธิ์ในที่สาธารณะประโยชน์ การออกเอกสารสิทธิ์ในที่ป่าชุมชนที่ชาวบ้านดูแลร่วมกัน การออกเอกสารสิทธืในพื้นที่ลาดชันเกิน 35 เปอร์เซ็นต์ การออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดินของคนอื่นที่มีส.ค.1 อยู่แล้ว การปลอมแปลงเอกสารเพื่อออกเอกสารสิทธิ์ในที่ดิน ทีดินรกร้างว่างเปล่ารอเก็งกำไรจากการขาย ที่ดินรกร้างว่างเปล่าติดหนี้ธนาคาร เป็นต้น ซึ่งมีรูปแบบการฉ้อโกง เช่น กรณีส.ค.บินมาจากต่างที่ กรณีการกล่าวอ้างการได้สิทธิโดยมีชื่อมาจากคนตาย หรืออ้างชื่อเจ้าของสิทธิว่าตายไปแล้วทั้งๆที่ยังมีชีวิตอยู่ปัจจุบัน รวมทั้งกรณีการออกสปก.ให้นายทุนอิทธิพลมิใช่เกษตรกร เป็นต้น

ซึ่งล้วนแล้วเป็นขบวนการโกงที่ดินโดยการร่วมมือกันของกลุ่มนายทุนอิทธิพล เจ้าที่ดิน นักการเมืองที่โกงกิน ฉ้อฉลกับข้าราชการบางหน่วยบางคนทั้งสิ้นเหมือนเช่นการโกงชาติโกงแผ่นดินกรณีสปก.4-01สมัยรัฐบาลประชาธิปัตย์ ซึ่งประชาชนคนธรรมดาคงมิอาจทำได้แน่นอน

จากที่กล่าวมาข้างต้น ได้ให้บทเรียนสำคัญในการแก้ไขปัญหาที่ดินของสังคมไทย จะนำมาสู่การคอรัปชั่นฉ้อฉลของข้าราชการบางหน่วยส่วนบางคนร่วมกับกลุ่มนายทุนอิทธิพล ซึ่งนำพามาสู่ความล้มเหลวต่อการแก้ไขปัญหาที่ดินในที่สุด ถ้าตราบใดไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาที่ดิน หรืออีกด้านหนึ่งการปล่อยให้กรมที่ดินหรือสำนักงานปฏิรูปที่ดิน(สปก.) ผูกขาดอำนาจจัดการที่ดินแต่ฝ่ายเดียว

สำหรับมาตราการเก็บภาษีที่ก้าวหน้าที่นายกรัฐมนตรีเสนอนั้น ปรากฎว่าสมัยรัฐบาลชวลิตก็ได้ให้สภาพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ ร่วมกับกระทรวงการคลัง หามาตราคำนวณการเก็บภาษีที่ก้าวหน้า แต่ถูกวิพากษ์วิจารณ์กันว่า ไม่ใช่มาตราการเก็บภาษีที่ก้าวหน้าจริงยังคงเก็บภาษีในสัดส่วนคนที่มีที่ดินมากน้อยมาก ขณะเดียวกันนำสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกร(สปก.) ได้ดำเนินการแก้ไขพรบ.ปฏิรูปที่ดินอยู่ขณะนี้นั้น กลับแก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดช่องเอื้อประโยชน์ให้นายทุนผู้ที่มิใช่เกษตรกร

อย่างไรก็ตาม ภายหลังจากการชุมนุมใหญ่ของสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ(สกน.) รัฐบาลทักษิณได้แต่งตั้งคณะกรรมการหลายฝ่ายทั้งราชการ ตัวแทนชาวบ้าน นักวิชาการ เป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาที่ดินโโยมีข้อตกลงว่าจะนำร่องปฏิรูปที่ดิน ๒๓ พื้นที่ ตรวจสอบการแก้ไขพรบ.ปฏิรูปที่ดินของสปก. และมาตราการเก็บภาษีก้าวหน้า แต่ปรากฎว่า กลไกกรรมการดังกล่าวไม่มีประสิทธิภาพ กลายเป็นการถ่วงเวลามากกว่าการเร่งให้เกิดผลประสิทธิภาพในการดำเนินงานอย่างแท้จริง

ดังนั้น ผู้เขียนคิดว่า ถ้านายกรัฐมนตรี มีความจริงจังจริงใจแก้ไขปัญหาที่ดินอย่างแท้จริง ควร 1.รัฐบาลต้องให้ 23 พื้นที่ของสหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ เป็นพื้นที่นำร่อง 2.รัฐบาลต้องสำรวจและเปิดเผยเพื่อความโปร่งใสว่าขณะนี้พื้นที่สปก.ใครครอบครองจริงระหว่างนายทุนหรือเกษตรกร รวมทั้งเปิดเผยด้วยว่าพื้นที่รกร้างว่างเปล่า 30 ล้านไร่อยู่ที่ไหนบ้าง 3.รัฐบาลต้องยับยั้งการนำพรบ.ปฏิรูปที่ดินฉบับแก้ไขเพิ่มเติม เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เนื่องจากเอื้อประโยชน์ให้ผู้ที่มิใช่เกษตรกร จึงควรทบทวนและเปิดโอกาสให้ฝ่ายต่างๆเข้ามีส่วนร่วม 4.รัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณ กรณีประเด็นมาตราการภาษีก้าวหน้าที่กระทรวงการคลังได้ดำเนินการอยู่ขณะนี้ และให้หลายฝ่ายมีส่วนกำหนด มิฉะนั้นมาตราการภาษีก้าวหน้าอาจจะเป็นภาษีล้าหลังก็เป็นไปได้ 5.รัฐต้องมีมาตราการกำจัดการถือครองที่ดิน ๖.การแก้ไขปัญหาที่ดินของเกษตรกร ต้องมีมาตราการอื่นๆ ควบคู่กันไปด้วย โดยเฉพาะ การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม การสนับสนุนให้มีการลดต้นทุนการผลิต สนับสนุนการปลูกพืชผสมผสาน การควบคุมกลไกตลาดมิให้บิดเบือนและไม่มีความเป็นธรรม รวมทั้งการปลดเปลื้องหนี้สินเกษตรกร ๗.รัฐบาลต้องทบทวนทิศทางการพัฒนาที่ต้องสร้างความสมดุลระหว่างภาคเกษตรกรรมกับภาคการผลิตอื่นๆ มิใช่ใช้ภาคเกษตรกรรมเป็นเพียงฐานการเติบโตของภาคการผลิตอื่นๆ